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【行業資訊】公路養護管理改革的“第三條道路”
作者: 發布于:2018/12/7 14:40:55 點擊量:

 

《“十三五”公路養護管理發展綱要》(以下簡稱《綱要》)中提出,隨著布局合理、功能完善的公路網基本形成,應當適應公路發展新趨勢,更加突出公路養護管理。面對當前養護管理工作中存在的短板和問題,要大膽地探索公路養護管理新模式,圍繞“改革攻堅、養護轉型、管理升級、服務提質”四個方面精準發力,構建好現代公路養護管理體系。2016年9月,湖南省瀏陽市在全國首推“路長制”公路管理模式,受到社會的廣泛關注,也引發了對公路養護改革更深層次的思考。

 

 

當前養護管理的三條道路

 

1

第一條道路:自養

 

自養模式是指公路養護道班在公路一定路段范圍內,對公路進行日常保養和維護,即由養護管理機構直接提供生產服務。經過長期演變,我國形成了以公路沿線道班為主的公路日常養護模式,這種自養模式為公路事業的發展作出了積極的貢獻。但隨著公路路網的不斷發展和體制機制的限制,自養模式的弊端逐漸顯現。主要是養護人員數量有限,且老齡化現象嚴重。按照我國頒布的《公路養護定員標準》規定:養護里程在700公里以下的按每百公里10~15人配備,即每人養護里程在6.66~10公里。2018年,瀏陽市公路管理局實際管養公路總里程為680公里,實有養護一線人員63人,平均每人養護里程已經超過10公里,隨著接養公路總里程的持續增長,平均養護里程還將不斷增長。且人員平均年齡為47歲,未來五年內退休人員達54人。由于編制的制約,加之待遇偏低、條件較為艱苦等原因,新養護人員無法及時足量的補充,將大大影響日常養護工作的開展。

 

2

第二條道路:市場化

 

市場化模式是指公路養護生產通過勞務外包等形式交由市場提供,推行“事企分開,管養分離”,使養護市場在公路資源配置中起決定性作用。養護的市場化,是公路深化體制改革,實現職能轉變和可持續發展的重要途徑。通過多年探索,養護大中修工程已基本實現市場化,然而,日常小修保養的市場化之路卻面臨諸多問題。一是養護市場化與公路的公益屬性矛盾突出。公路作為國民經濟發展的重要基礎產業,是其他產業正常運轉、協調發展的前提,其基本屬性應當是社會公益性,公益屬性決定了它具有非贏利性。而養護實行市場化后,企業為追求利潤最大化,在機械化水平、操作方式和技術人員培養等方面會打折扣,導致養護質量降低。特別在面對突發事件,如公路應急搶修保障等,企業是否能夠及時有效應對,發揮好公共服務職能,存有疑問。二是部分養護作業難以計量和量化考核。比如公路養護鏟草、橋梁日常維護、標志標牌維護、路容路貌整修等,難以完全計量,在不同的線路上、不同的時間里,評定的標準也會不同。由于公路的公益屬性和養護業務的難以計量性,決定了養護只能部分實行市場化。

 

3

第三條道路:路長制

 

鑒于對“第一條道路”即當前自養模式困境和“第二條道路”市場化模式不足的反思,為使政府的公共服務職能在公路事業中充分發揮,滿足人民群眾日益增長的出行新需求,解決公路“點多、線長、面廣”,管理難度大的問題,養護管理的“第三條道路”——瀏陽“路長制”應運而生。“路長制”模式是指路段管理人員在路長的統一領導下,對責任路段的公路(含隧道、橋梁)、附屬設施、路容路貌、交通秩序、綠化和環境衛生等實施全面綜合管理的公路管養模式。“路長制”通過政府主導、部門聯動、全民參與,以“屬地管理、分段負責”為原則,由瀏陽市人民政府副市長擔任路長,由公路部門行政領導和沿線鄉鎮(街道)行政正職擔任分路長,層層壓實責任、凝聚管理合力、引入社會監督、強化措施保障,將公路管養不斷向規范化、精細化方向推進。

 

 

路長制的核心業務

 

作為瀏陽積極探索的養護管理“第三條道路”——“路長制”,實施近兩年來,通過嚴格落實責任、不斷完善機制,逐漸形成了五大核心業務???,使“路長制”相較于其他公路管養模式更加立體和豐富,更具獨特優勢。

 

1

日常保養服務

 

日常保養服務是“路長制”最基礎的業務工作。日常的養護作業,應當在優先確保有相對穩定、熟悉路段情況及周邊環境的作業隊伍,能保障持續維護作業及常態應急備勤的情況下,再考慮更多更好地發揮市場和社會的作用。“路長制”通過整合行政資源、引入屬地管理,將清掃路面、清理水溝、修剪高草、清洗標志標牌等養護日常保潔工作壓實到各個鄉鎮(街道),各鄉鎮(街道)在路長辦的統一主導下,安排專人對各自轄區內公路進行清掃、清洗、巡查,堅持每天一巡查、設施常清洗。由鄉鎮(街道)統籌各村(社區)力量,既有效解決了當前一線養護人員“青黃不接”的困境,保障一支穩定的作業隊伍,又能提高轄區內群眾責任感、榮譽感和愛路護路的意識。

 

2

路域環境整治

 

公路路域環境整治是一項系統工程、社會工程,涉及范圍廣、管理難度大,“路長制”實施后,公路部門聯合其他部門與鄉鎮(街道),形成強大合力,打造了齊抓共管的治理新格局,公路路域環境不斷得以優化。“路長制”下,各鄉鎮(街道)除對公路進行日常保潔外,還對沿線公路用地范圍及建筑控制區內的各類違法行為,如占道經營、堆物放料、路面污染、非公路標志標牌、違法建筑等,進行綜合整治。鄉鎮(街道)具有屬地優勢,對轄區內情況和變化更為了解,在公路違法行為出現苗頭之際即加以制止,溝通阻力和執法成本更小。同時與公路部門實現信息的互聯、互通、互享,確保了各類公路違法案件和涉路事件得到及時、高效處置。

 

3

安全隱患排查

 

按照“路長制”工作要求,各鄉鎮(街道)每天對轄區內公路進行巡查,排查公路是否存在安全設施損壞、交通標志標線缺失等問題,檢查公路兩廂建房或其他涉路施工活動是否設置了安全防護措施,巡查是否有擅自開設平交道口等新增隱患點的違法行為等,發現問題及時處置,或者上報至路長辦,由路長辦協調相關單位或部門解決,切實消除安全隱患。此外,在重大節假日期間,均安排人員在集鎮路段和重要交通節點指揮疏導交通,勸離路邊攤販,確保公路的安全、暢通,保障人民群眾平安出行。

 

4

應急搶險保通

 

“路長制”將公路管理責任落實到人、到鄉鎮(街道)、到村組,公路任何地方發生狀況都能及時發現、及時反應、及時處理,各級應急處突能力不斷增強。特別在每年汛期和低溫雨雪冰凍天氣下,除公路部門開展巡查外,各鄉鎮(街道)按照“路長制”屬地管理、分段負責的原則,充分發揮政府公共服務職能,積極組織對轄區內路、橋、隧的巡查,及時向公路部部門反饋各類水毀、地質災害、路面結冰等情況,為公路部門作出決策提供了大量第一手數據,為救災搶險爭取了寶貴的時間。對小型的應急搶險任務,如行道樹倒伏和小型垮方塌方等,則迅速就近安排機械人員進行清理、修復,確保了受損路段盡快恢復安全暢通。

 

5

公路景觀打造

 

“路長制”作為一項公路綜合管理制度,引入公路文化,打造公路景觀必不可少。瀏陽以“路長制”為重要抓手,結合藍天碧水保衛戰、文明創建行動、精品旅游線路建設、四好農村公路建設等,推動公路提質、風貌提升,打造了一批極具特色的公路景觀。公路部門充分發揮自然生態優勢,深度挖掘地方特色、歷史傳承、人文資源和群眾需求,將文化元素有機融入到道路建設中去,最大限度凸顯公路文化特質,力求“一路一景”,讓出行群眾真正感受到“行在路上、如在畫中”。同時,沿線各鄉鎮(街道)在“路長制”的引導下,以公路為依托,促使公路與周圍環境景觀相協調,并融入當地地域文化元素,打造了一批“布局合理、設施配套、環境宜居、特色鮮明”的幸福屋場和美麗鄉村。

 

 

未來養護管理路徑的選擇

 

鑒于當前養護管理三條道路的分析,以及“路長制”具備的獨特優勢,筆者認為,未來養護管理路徑,應當以政府為主導,由市場作補充,整合現有的公路養護道班,建設一支專業化、機械化、技術程度高的大型應急搶險保通隊伍。

 

1

以“路長制”為基礎

 

立足公路養護的公益服務屬性,政府職能在未來養護管理改革中不可或缺。“路長制”在瀏陽的推行屬于先行先試的創新舉措,順應了公路的發展趨勢,既是對自養模式的延續和拓展,又有效填補了市場化模式下政府職能的缺位。“路長制”真正實現了“管養分離”,公路部門從“埋頭做事”轉變為“專心管事”,從“單一管理”轉變為“綜合管理”,從“部門行為”轉變為“政府行為、社會行為”。隨著實踐的不斷深入和制度的不斷完善,以政府為主導的公路管理體制將充分發揮其“管理規范、運轉協調、政令暢通”的優勢,確保公路管理更精細、更高效。

 

2

以市場化為補充

 

在以“路長制”為基礎的公路養護管理體系下,將市場配置資源的決定性作用與政府職能的充分發揮有機結合,通過市場機制,把基本公共服務之外、可量化考核的適合由社會承擔的養護服務事項,按照一定的方式和程序,交給具備條件的社會力量承擔,依據服務的數量和治理計費,有效運用市場優勢。公路部門則加強對市場化養護作業的監督管理,完善監管標準和考核機制,確保公路養護服務質量。

 

3

突出應急保障

 

公路易受洪澇、雪災、泥石流、臺風等自然災害的影響,而由于自然界的瞬息萬變,導致這些自然災害引發的公路災險也呈現突發性和非常態性。一旦處置不及時、不妥當,引起突發事件,將對公路部門甚至當地政府的公信力和社會秩序,都造成嚴重的損害。因此,整合現有的公路養護道班,在公路部門建設一支專業化、機械化、技術程度高的大型應急搶險保通隊伍,當災情發生時,由公路部門對災情進行理性分析和判斷,科學調度指揮管理,合理投入應急力量,保障公路暢通,是維護政府公信力、社會秩序和人民群眾生命財產安全的必然選擇。

 

本文充分汲取公路養護管理三條道路的優勢,同時建議將“第三條道路”——“路長制”作為公路養護管理的基礎性制度,輔以市場化機制,并保留公路部門的應急搶險力量,由此建立政府與市場分工合理的養護管理模式,既符合《綱要》的要求,也是對現有養護管理模式和瀏陽“路長制”推行兩年后表現的綜合考量,可作為未來公路養護管理改革的參考。

 

 

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事業單位改革,對一線公路養護工有什么影響?

 

公路局屬于交通運輸局二級局,主要承擔公路規劃、建設、維修、養護及路權?;?。公路局實行市級以下垂直管理,縣一級公路管理部門為公路段,不同于縣級交通局下屬農村公路管理站,負責縣內國道省道養護和路權?;?。

 

在事業單位分類改革中,承擔公路養護職能的事業單位,包括養護站、道班、公路段等,都被定性為公益二類事業單位。其改革方向是,剝離公益服務和管理職能,實行事企分開、管護分離。具體而言,即將可以由市場、社會服務代替的公路養護服務職能剝離,由政府購買服務代替,或成立專業公路維修和養護公司;將公路規劃管理職能劃入交通運輸局,不在單設公路管理局,公路局下設路政執法隊伍和交通運輸局下設運政執法隊伍合并,成立新的交通綜合執法隊伍。

 

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原公路養護單位為自收自支類事業單位的,或者使用的自收自支類編制,都將于2019年6月底前整改結束,撤銷地方政府設置的備案制編制,確實需要保留的,使用全額事業編制替代。

 

改革過程中,距離退休年齡不足5年的,可以申請提前退休,交由社保部門保障。

 

總體而言,公路系統改革力度應該是比較大的,人員安置或主要以企業為主?;嗇誆炕嵊屑儼糠秩朔至韉澆煌ㄔ聳渚?,由原來全額事業編過渡為公務員。公路局原來路政執法也有少部分人可以分流到交通運輸局新成立的交通運輸綜合執法,大部分路政執法人員可能會成為公路養護企業的稽查人員。

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